Beschlussvorschlag/Empfehlung:
Der Rat nimmt den Entwurf der Eröffnungsbilanz zur Kenntnis und leitet ihn an den Rechnungsprüfungsausschuss zur Prüfung weiter.
Begründung:
Seit dem 01. Januar 2005 gilt im Land Nordrhein-Westfalen das Neue
Kommunale Finanzmanagement (NKF). Alle Kommunen des Landes haben bis zum Jahr
2009 ihr Rechnungswesen von der Kameralistik auf ein doppisches Haushalts- und
Rechnungswesen auf der Basis der kaufmännischen doppelten Buchführung
umzustellen. Die Stadt Rheine hat ihr Rechnungswesen zum 01. Januar 2006 auf
das NKF umgestellt.
Die Umstellung des Rechnungswesens ist im Rahmen eines umfassenden
Projektes „Umsetzung des Neuen Kommunalen Finanzmanagments (NKF) bei der Stadt
Rheine“ mit Beginn des Jahres 2004 intensiv vorbereitet worden. Das Projekt mit
insgesamt sechs Projektgruppen stand in der Verantwortung des Kämmerers und
wurde von einer Lenkungsgruppe (unter Beteiligung der örtlichen Rechnungsprüfung
und des Personalrates) koordiniert. Der Rat der Stadt wurde seinerzeit über das
Projekt und seine Entwicklung informiert, aber auch im Rahmen von umfangreichen
Qualifizierungsangeboten in die Umsetzung des NKF bei der Stadt Rheine
einbezogen. Wesentliche Aufgaben bestanden unter anderem in der Erfassung und
Bewertung des gesamten beweglichen und unbeweglichen Vermögens sowie der
Verbindlichkeiten und Forderungen.
Nach § 92 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
(GO) hat die Gemeinde zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem sie erstmals ihre
Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfasst, eine Eröffnungsbilanz
unter Beachtung der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung aufzustellen. Für
die Stadt Rheine ist dies der 01. Januar 2006.
Die Eröffnungsbilanz bildet einen wesentlichen Bestandteil des neuen
Rechnungswesens für die Gemeinden. Erstmalig wird im kommunalen Bereich eine
systematische Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden vorgenommen, aus der
die wirtschaftliche Lage der Gemeinde erkennbar ist.
Der ersten Bilanz einer Kommune kommt eine Sonderstellung zu, weil
sämtliche Vermögensgegenstände und Schulden bei laufender Geschäftstätigkeit zu
erfassen und zu bewerten sind. Die für die Erstellung der Eröffnungsbilanz
erforderliche Inventarisierung und Bewertung des gesamten Vermögens- und
Schuldenbestandes bedeutet für die Gemeinden einen erheblichen Aufwand. Dies
ist vergleichbar mit der Erstellung der Eröffnungsbilanz eines Unternehmens in
den neuen Bundesländern nach der Vereinigung Deutschlands nach dem
D-Markbi-lanzgesetz 1990.
Nach § 92 Abs. 1 Satz 2 GO findet für das Aufstellungs- und
Feststellungsverfahren § 95 Abs. 3 GO entsprechende Anwendung. Danach stellt
der Kämmerer den Entwurf der Eröffnungsbilanz auf, der von der Bürgermeisterin
bestätigt wird. Die Eröffnungsbilanz ist innerhalb der ersten drei Monate nach
dem Eröffnungsbilanzstichtag aufzustellen und dem Rat zur Feststellung
(Beschlussfassung) zuzuleiten. Für die Stadt Rheine wäre dies der 31. März 2006
gewesen. Dieser Termin konnte nicht eingehalten werden. Das ist durchaus nicht
ungewöhnlich.
Schon in der vom Innenministerium herausgegebenen Handreichung zum NKF
wird hierzu folgendes ausgeführt:
„Allerdings wird die Erstellung des Entwurfs der Eröffnungsbilanz sowie
die Zuleitung an den Rat bis zum 31. März nach dem Eröffnungsbilanzstichtag
nicht in jeder Gemeinde eingehalten werden können. Diese Gemeinden müssen
ständig bemüht sein, die Aufstellung, Bestätigung und Zuleitung des Entwurfs an
den Rat unverzüglich nachzuholen.“
„Ist eine zeitnahe Feststellung der Eröffnungsbilanz nicht umsetzbar,
muss diese spätestens … zusammen mit dem Jahresabschluss des ersten
Haushaltsjahres durch den Rat der Gemeinde festgestellt werden.“
„Die Eröffnungsbilanz, die vor der ersten Erfassung der
Geschäftsvorfälle der Gemeinde nach dem System der doppelten Buchführung steht,
stellt gleichzeitig auch die Eröffnungsbilanz für das erste Haushaltsjahr mit
neuem Rechnungswesen dar. Sie wird in das erste Haushaltsjahr einbezogen und es
kann sachlich ein Zusammenhang mit dem Jahresabschluss dieses ersten
Haushaltsjahres hergestellt werden… Eine
längere Feststellungszeit könnte z.B. noch zu Erkenntnissen aus der laufenden
Bewirtschaftung im ersten Haushaltsjahr führen, die ggf. eine spätere Berichtigung
der Eröffnungsbilanz entbehrlich machen.“
Auch die Gemeindeprüfungsanstalt (GPA) Nordrhein-Westfalen, der nach §
92 Abs. 6 GO die überörtliche Prüfung der festgestellten Eröffnungsbilanz
obliegt, hat festgestellt, dass bisher nur wenige Kommunen in
Nordrhein-Westfalen ihre Eröffnungsbilanz zu einem frühen Zeitpunkt aufstellen
konnten. Die Erfahrungen zeigten, dass eine rasche Erstellung der
Eröffnungsbilanz häufig nicht oder nur mit erheblichem Aufwand möglich ist.
Auch andere Kommunen konnten ihre Eröffnungsbilanz erst später als zwei Jahre
nach Umstellung des Rechnungswesens vorlegen.
Verwaltungsseitig wurde in der Vergangenheit mehrfach auf die
eingetretene Verzögerung der Fertigstellung der endgültigen Eröffnungsbilanz
und deren Ursachen hingewiesen. An dieser Stelle werden die wesentlichen
Ursachen noch einmal verdeutlicht:
1.
Die
schon 2004 und 2005 im Zuge der oben bereits angesprochenen Vorbereitungen
sowie im Jahre 2006 nach Umstellung des Rechnungswesens erhobenen Daten waren
nicht vollständig, in wesentlichen Teilen nicht überprüft bzw. prüffähig und in
weiten Teilen nicht dokumentiert, was zu erheblichem Nacharbeitungsbedarf
führte.
2.
Die
Umstellung des Rechnungswesens, die innere Organisation, der Aufbau und die
Durchführung der laufenden Buchhaltung, bei parallel dazu laufender Aufstellung
des Haushaltsplanes, banden 2006 über weite Teile des Jahres alle verfügbaren
personellen Kapazitäten im Finanzbereich. Gleichwohl konnte mit Stand 02.
Oktober 2006 ein vorläufiger Entwurf einer Eröffnungsbilanz erstellt werden,
der den Ratsfraktionen vorgestellt und ausgehändigt wurde und ebenso Grundlage
für das Anzeige- und Genehmigungsverfahren zu den bisherigen Hauhaltsplänen
war.
3.
Mehrfach
mussten die abschließenden Arbeiten für die Eröffnungsbilanz wegen anderer
termingebundener Aufgaben unterbrochen und zurückgestellt werden. Zu nennen
sind hier die Neuorganisation und Umwandlung der Technischen Betriebe und von
Teilen des Fachbereichs 5 – Planen und Bauen in eine Anstalt öffentlichen
Rechts (AöR) und die Neustrukturierung der TaT GmbH.
4.
Trotz
umfangreicher Qualifizierungsmaßnahmen bereitet die Umstellung auf die neuen,
strukturellen, inhaltlichen und rechtlichen Anforderungen des NKF immer noch
erhebliche Probleme, die den notwendigen Freiraum zur Fertigstellung der
Eröffnungsbilanz stark einschränkten.
5.
Das
ursprüngliche Personalkonzept zur Bewältigung der neuen Aufgaben basierte
ausschließlich auf Umschichtungen im Personalbestand und sah keine externe
Einstellungen vor. Die Notwendigkeit einer dauerhaften qualifizierten
fachlichen Unterstützung in der Bilanzbuchhaltung wurde erst im laufenden
Prozess deutlich; die Einstellung einer Bilanzbuchhalterin mit mehrjähriger Berufserfahrung
zum 01. Oktober 2008 (ggf. auch früher) ist inzwischen erfolgt.
6.
Der
Vorbereitungs- und Umstellungsprozess zum neuen Rechnungswesen erfolgte
zunächst ohne externe Beratungs- und Unterstützungsleistungen. Zu den später
anstehenden Fragen der Bewertung von Teilen des Sachanlagevermögens
(Grundstücke und Gebäude) wurde die WIBERA Wirtschaftsberatung AG im Juli 2006
mit einer umfassenden Durchsicht und Prüfung des dokumentierten Verfahrens, der
Methoden und der Maßstäbe zur Vermögenserfassung und –bewertung sowie der
Schuldenermittlung beauftragt. Dieser Auftrag wurde kürzlich um die
Unterstützung zur endgültigen Fertigstellung der Eröffnungsbilanz und des
Jahresabschlusses 2006 erweitert.
Mit Unterstützung der WIBERA konnten nun die Vorbereitungen zur Aufstellung
des Entwurfs der Eröffnungsbilanz abgeschlossen werden.
Der Entwurf der Eröffnungsbilanz zum 01. Januar 2006 wurde entsprechend
§ 92 ff GO unter Beachtung der Regelungen der Gemeindehaushaltsverordnung
(GemHVO) am 24. April 2009 vom Kämmerer aufgestellt und von der Bürgermeisterin
bestätigt. Mit dieser Vorlage wird der Entwurf der Eröffnungsbilanz der Stadt
Rheine gem. § 92 i.V.m. § 95 Abs. 3 GO dem Rat der Stadt zur Feststellung vorgelegt.
Vor der Feststellung durch den Rat gem. § 96 Abs. 1 GO hat der
Rechnungsprüfungsausschuss gem. § 92 Abs. 5 i.V.m. § 101 Abs. 8 GO die Eröffnungsbilanz
zu prüfen.
Nach § 92 Abs. 6 GO unterliegt die Eröffnungsbilanz auch der
überörtlichen Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt (GPA)
Nordrhein-Westfalen.
Die Eröffnungsbilanz (Anlage 1) ist entsprechend den Bestimmungen der
GemHVO gegliedert; ihr sind gem. § 53 GemHVO
·
ein
Anhang (Anlage 2)
·
ein
Forderungsspiegel (Anlage 3)
·
ein
Verbindlichkeitenspiegel (Anlage 4) und
·
ein
Lagebericht (Anlage 5)
beigefügt. Die Eröffnungsbilanz enthält, anders als spätere Bilanzen,
keine Vorjahreswerte. Auch ein Anlagenspiegel ist gem. § 53 GemHVO für die
Eröffnungsbilanz nicht vorgesehen.
Im Anhang zur Eröffnungsbilanz werden zu den einzelnen Bilanzpositionen
die verwendeten Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden angegeben und erläutert
sowie Haftungsverhältnisse der Verbindlichkeiten erklärt. Dem Anhang ist eine
Übersicht über Rückstellungen für unterlassene Instandhaltungen gem. § 44 Abs.
2 Nr. 3 GemHVO beigefügt.
Der Lagebericht zur Eröffnungsbilanz soll einen Überblick über die
wichtigsten Ergebnisse aus der Aufstellung der Eröffnungsbilanz geben und so
gefasst werden, dass ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild
der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermittelt
wird. Über Vorgänge von besonderer Bedeutung, auch solcher, die nach dem
Bilanzstichtag eingetreten sind, ist zu berichten. Außerdem hat der Lagebericht
eine ausgewogene und umfassende, dem Umfang der gemeindlichen Aufgabenerfüllung
entsprechende Analyse der Haushaltswirtschaft und der Vermögens-, Schulden-,
Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde zu enthalten. Auch ist auf die Chancen und
Risiken für die künftige Entwicklung der Gemeinde sowie auf Sachverhalte
einzugehen, aus denen sich künftig erhebliche finanzielle Verpflichtungen ergeben
können.
Die Eröffnungsbilanz und der Anhang vermitteln ein Bild der
tatsächlichen Verhältnisse der Vermögens- und Schuldenlage der Stadt Rheine zum
Bilanzstichtag 01. Januar 2006.
Die Ermittlung der Wertansätze für die Eröffnungsbilanz ist gem. § 92
Abs. 3 GO auf der Grundlage von vorsichtig geschätzten Zeitwerten vorgenommen
worden.
Vor der Aufstellung der Eröffnungsbilanz wurde gem. § 53 GemHVO eine
Inventur durchgeführt und ein Inventar aufgestellt. Hierzu wurden
Inventurrichtlinien erlassen, um die Vermögensgegenstände, die Schulden und die
Rechnungsabgrenzungsposten vollständig und ordnungsgemäß aufzunehmen. Ebenfalls
wurden die gewährten Zuwendungen als Sonderposten erfasst und erforderliche
Rückstellungen gebildet.
Die Inventur- und Bewertungsrichtlinien sind im Anhang benannt.
Um nachteilige Auswirkungen unrichtiger Bilanz- und Wertansätze in der
Eröffnungsbilanz auf künftige Jahresabschlüsse zu vermeiden, hat der Gesetzgeber
durch § 92 Abs. 7 GO die Berichtigung von Wertansätzen in vereinfachter Form
auch noch nach Aufstellung der Eröffnungsbilanz zugelassen. Die Notwendigkeit
der Berichtigung fehlerhafter Ansätze ergibt sich aus dem Ziel, ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens- und Schuldenlage
der Gemeinde zu vermitteln. Daher sind alle wesentlichen Fehler zu korrigieren.
Die unwesentlichen Fehler bleiben dagegen unberücksichtigt. Eine Berichtigung
kann letztmals im vierten der Eröffnungsbilanz folgenden Jahresabschluss (also
2009) vorgenommen werden. Vorherige Jahresabschlüsse sind nicht zu berichtigen.
Anlagen:
Anlage 1: Deckblatt Entwurf der Eröffnungsbilanz zum 01.01.2006
Anlage 2: Excel-Tabelle Eröffnungsbilanz
Anlage 3: Anhang zum Entwurf der Eröffnungsbilanz